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La Corte Suprema de Justicia de la
Nación declaró este martes la inconstitucionalidad de los artículos 2º,
4º, 18 y 30 de la ley 26.855, que estableció una nueva regulación del
Consejo de la Magistratura de la Nación, y del decreto 577/13, que
realiza la convocatoria para la elección de candidatos a consejeros.
El
fallo fue firmado por los jueces Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de
Nolasco, Carlos Fayt y Juan Carlos Maqueda (voto mayoritario), Enrique
Petracchi y Carmen Argibay (voto concurrente) y Raúl Zaffaroni (en
disidencia), en la causa “Rizzo, Jorge Gabriel”, que llegara a instancia
del Máximo Tribunal vía per saltum.
LA DECISIÓN:
• Declarar la inconstitucionalidad de los artículos 2º, 4º, 18 y 30 de la ley 26.855, y del decreto 577/13.
• Declarar
la inaplicabilidad de las modificaciones introducidas por la ley 26.855
con relación al quórum previsto en el artículo 7º, al régimen de
mayorías y a la composición de las comisiones del Consejo de la
Magistratura, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de dicha
ley.
• Disponer que en los puntos regidos por las normas declaradas
inconstitucionales e inaplicables, mantendrá su vigencia el régimen
anterior previsto en las leyes 24.937 y sus modificatorias 24.939 y
26.080.
• Dejar sin efecto la convocatoria a elecciones para los
cargos de consejeros de la magistratura representantes de los jueces de
todas las instancias, de los abogados de la matrícula federal y de otras
personas del ámbito académico y científico establecida en los artículos
18 y 30 de la ley 26.855 y en los artículos 1º, 2º, 3º y concordantes
del decreto 577/13.
• Aclarar que lo resuelto no implica afectación
alguna del proceso electoral para los cargos de diputados y senadores
nacionales establecido en el decreto 501/13.
Efectos:
Con
relación al proceso electoral: los jueces Lorenzetti, Highton, Fayt y
Maqueda señalan que esta ya suspendido por decisiones anteriores
dictadas por jueces de distintas jurisdicciones. El Juez Zaffaroni
agrega (considerando 17) que, como consecuencia de ello, se ha producido
"una extraña circunstancia que lleva a resolver una cuestión que bien
podría considerarse como materialmente abstracta". Los jueces Petrachi y
Argibay no hacen referencia a otras decisiones jurisdiccionales, sino a
la suspensión ordenada por la Corte.
La elección de diputados y senadores nacionales no es afectada.
Con
relación al Consejo de la Magistratura: al declararse la
inconstitucionalidad, la mayoría (seis jueces) señalan que debe
funcionar el consejo con la anterior ley, para evitar una parálisis de
su funcionamiento, conforme se decidiera en casos anteriores.
El caso:
El
caso se refiere a la sentencia dictada por Servini de Cubría (Juzgado
Nacional de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal) que
declaró la inconstitucionalidad de los artículos 2º, 4º, 18 y 30 de la
ley 26.855 y del decreto del Poder Ejecutivo nº 577/2013 y dejó sin
efecto jurídico la convocatoria electoral prevista para la elección de
miembros del Consejo de la Magistratura
Legitimación:
El actor es "gente de derecho", representada por el Dr Rizzo como
apoderado. Todos los jueces, por unanimidad, consideran que tiene
legitimación.
Voto de la mayoria y concurrente Lorenzetti, Highton, Fayt, Maqueda, Petrachi y Argibay
El control de constitucionalidad es legítimo:
Es
lo que permitió que se declarara la inconstitucionalidad de: las leyes
de Obediencia Debida y de Punto Final que impedían juzgar las graves
violaciones a los derechos humanos cometidas durante la última dictadura
militar (“Simón”, Fallos: 328:2056); la ley de Matrimonio Civil que, al
impedir a las personas divorciadas volver a casarse, limitaba la
autonomía individual (“Sejean”, Fallos: 308:2268); las normas del Código
Procesal Penal de la Nación en cuanto desconocían las facultades
acusatorias y la autonomía funcional del Ministerio Público Fiscal
(“Quiroga”, Fallos: 327:5863); la ley penal que, al castigar la tenencia
de estupefacientes para consumo personal, no respetaba la autonomía
personal (“Bazterrica” y “Arriola”, Fallos: 308:1392 y 332:1963); la ley
que, al permitir sin fundamento suficiente la interceptación de
comunicaciones personales y la acumulación de datos personales,
avasallaba el derecho a la intimidad (“Halabi”, Fallos: 332:111); la ley
de Contrato de Trabajo que desconocía el derecho del trabajador a la
protección integral en la medida que fijaba un tope a la indemnización
por despido (“Vizzoti”, Fallos: 327:3677) y negaba naturaleza salarial a
los vales alimentarios (“Pérez”, Fallos: 332:2043); la ley de Riesgos
del Trabajo que impedía al trabajador que había sufrido un accidente
laboral acceder a una plena reparación (“Aquino”, Fallos: 327: 3753) en
forma inmediata y no sujeta a un sistema de renta periódica (“Milone”,
Fallos: 327: 4607); la ley de Asociaciones Sindicales en cuanto confería
tutela gremial sólo a representantes o autoridades de sindicatos que
contaran con personería gremial (“Rossi”, Fallos: 332: 2715) y
dispensaba privilegios a ciertos sindicatos en detrimento de los
simplemente inscriptos (“Asociación de Trabajadores del Estado”, Fallos
331: 2499). También invalidó la ley previsional que frustraba el acceso a
la justicia de los jubilados al prolongar innecesariamente el
reconocimiento judicial de sus derechos de naturaleza alimentaria
(“Itzcovich”, Fallos 328:566) y desvirtuaba el mandato de movilidad
jubilatoria del artículo 14 bis de la Constitución Nacional (“Badaro”,
Fallos: 330:4866).
La soberanía popular:
• El reconocimiento de derechos ha sido posible porque nuestra Constitución busca equilibrar el poder para limitarlo.
• Por ello, el Estado de Derecho y el imperio de la ley son esenciales para el logro de una Nación con instituciones maduras
• No
es posible que bajo la invocación de la defensa de la voluntad popular,
pueda propugnarse el desconocimiento del orden jurídico, puesto que
nada contraría más los intereses del pueblo que la propia transgresión
constitucional.
• Los poderes son limitados; si se quiere cambiar eso, hay que modificar la Constitución (art 30 CN).
• Dentro
de la Constitución, ningún departamento del gobierno puede ejercer
lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas
expresamente o que deben considerarse conferidas por necesaria
implicancia de aquéllas
• Las decisiones de los poderes públicos,
incluidas las del Poder Judicial, se encuentran sometidas y abiertas al
debate público y democrático. Es necesario y saludable que exista ese
debate.
• Los jueces deben actuar en todo momento en forma
independiente e imparcial, como custodios de estos derechos y principios
a fin de no dejar desprotegidos a todos los habitantes de la Nación
frente a los abusos de los poderes públicos o fácticos.
La regulación del Consejo de la Magistratura
• Cuando
la constitución no dice algo expreso, no quiere decir que lo delega en
el legislador. La regla según la cual es inválido privar a alguien de lo
que la ley no prohíbe, ha sido consagrada en beneficio de los
particulares (art. 19 de la Constitución Nacional), no de los poderes
públicos. Éstos, para actuar legítimamente, requieren de una norma de
habilitación; ningún poder puede arrogarse mayores facultades que las
que le hayan sido conferidas expresamente.
• Las personas que
integran el Consejo lo hacen en nombre y por mandato de cada uno de los
estamentos indicados, lo que supone inexorablemente su elección por los
integrantes de esos sectores. En consecuencia, el precepto no contempla
la posibilidad de que los consejeros puedan ser elegidos por el voto
popular ya que, si así ocurriera, dejarían de ser representantes del
sector para convertirse en representantes del cuerpo electoral.
• El equilibrio significa “contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas”
• La
inserción del Consejo de la Magistratura como autoridad de la Nación ha
tenido por finalidad principal despolitizar parcialmente el
procedimiento vigente desde 1853 (Fallos 329:1723, voto disidente del
juez Fayt, considerando 12). Se ha buscado un modelo intermedio en que
los poderes democráticos retengan una importante injerencia en el
proceso de designación de los jueces, pero en el que simultáneamente
–por participación de los propios jueces en el gobierno de la
magistratura y por participación de estamentos vinculados con la
actividad forense u otras personas– el sistema judicial esté gobernado
con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la
representación popular la totalidad de los poderes propios distintos de
los que le son específicamente propios del sistema judicial, que son los
de dictar sentencias, esto es, resolver casos contenciosos.”
• Cuando
se trata de representaciones que surgen del sufragio universal, el
texto constitucional determina en qué casos es admitido. Esta conclusión
encuentra fundamento en que, de no establecerse con la máxima raigambre
los supuestos en los que se adoptará la forma de elección directa, la
expresión de la voluntad democrática del pueblo quedaría sujeta a la
decisión del Congreso de mantener o cancelar los cargos electivos según
si el comportamiento de la mayoría del pueblo coincide o no con la
mayoría en el Congreso. Por último no puede dejar de señalarse que a lo
largo de la historia política de nuestro país, no se registran
antecedentes en los que el Poder Legislativo haya creado un cargo de
autoridades de la Nación adicional a los que se establecen en el texto
constitucional, sometiéndolo al sufragio universal.
• El Poder
Judicial tiene la legitimidad democrática que le da la Constitución
Nacional, que no se deriva de la elección directa.
• La ley resulta
inconstitucional en cuanto: a) rompe el equilibrio al disponer que la
totalidad de los miembros del Consejo resulte directa o indirectamente
emergente del sistema político-partidario, b) desconoce el principio de
representación de los estamentos técnicos al establecer la elección
directa de jueces, abogados, académicos y científicos, c) compromete la
independencia judicial al obligar a los jueces a intervenir en la lucha
partidaria, y d) vulnera el ejercicio de los derechos de los ciudadanos
al distorsionar el proceso electoral.
• Directa o indirectamente, la totalidad de los integrantes del Consejo tendría un origen político-partidario.
• En
efecto, en el texto constitucional no se dispone que el Consejo se
integre con jueces y abogados sino con los representantes del estamento
de los jueces de todas las instancias y del estamento de los abogados de
la matrícula federal. Es decir que el constituyente decidió que quienes
ocupen un lugar en este órgano lo hagan en representación de los
integrantes de esos estamentos técnicos. En consecuencia, no es la sola
condición de juez o abogado lo que los hace representantes, sino su
elección por los miembros de esos estamentos, pues para ejercer una
representación sectorial se requiere necesariamente un mandato, que sólo
puede ser otorgado por los integrantes del sector.
• La ley hace
que el magistrado que aspira a ser miembro del Consejo en representación
de los jueces debe desarrollar actividades político-partidarias, llevar
a cabo una campaña electoral nacional con el financiamiento que ello
implica, proponer a la ciudadanía una determinada plataforma política y
procurar una cantidad de votos que le asegure ingresar al Consejo de la
Magistratura. Esta previsión desconoce las garantías que aseguran la
independencia del Poder Judicial frente a los intereses del Poder
Ejecutivo, del Congreso o de otros factores de poder, en la medida en
que obliga al juez que aspira a ser consejero a optar por un partido
político.
• En la práctica, la ley contraría la imparcialidad del
juez frente a las partes del proceso y a la ciudadanía toda, pues le
exige identificarse con un partido político mientras cumple la función
de administrar justicia. Desaparece así la idea de neutralidad judicial
frente a los poderes políticos y fácticos.
• Que el modelo
adoptado no registra antecedentes que lo avalen en el derecho público
provincial, ya que, en todos los casos de representaciones de estamentos
de jueces y abogados, la elección es horizontal. Sólo en dos
provincias, Chubut y Santa Cruz, hay miembros que resultan directamente
elegidos por el pueblo, pero en ambas esa disposición tiene jerarquía
constitucional. En esos supuestos se mantiene la representación por
estamentos. La regla única, sin fisuras, es la horizontalidad en la
designación de los representantes de los estamentos de jueces y
abogados, sea por elección o por sorteo.
• El fundamento de esta
regla es que una elección vinculada a las elecciones generales
produciría grandes oscilaciones políticas en las composiciones. Es
previsible que, luego de un tiempo de aplicación, los jueces vayan
adoptando posiciones vinculadas a los partidos que los van a elegir, y
luego promover o no en sus carreras, afectándose así su imparcialidad.
De tal modo, quienes sostienen una solución de este tipo cuando están en
situación de poderío, la criticarán cuando estén en posiciones de
debilidad. Las reglas constitucionales deben ser lo suficientemente
equilibradas para que sean aceptadas por todos, poderosos o débiles.
• Tampoco
hay antecedentes en el derecho comparado latinoamericano. En Bolivia,
único país en que fue tomada la elección popular, esa decisión se tomó
por vía de una reforma constitucional, modificando el régimen que había
sido instituido apenas dos años antes en la Constitución Política del
Estado de Bolivia.
Voto del Juez Zaffaroni
La
reforma constitucional se caracterizó por perfilar instituciones sin
acabar su estructura. En todos los casos —y en el del Consejo de la
Magistratura en particular— se argumentó que una mayor precisión
constitucional padecería de un supuesto defecto de reglamentarismo
En
el propio seno de la Asamblea de Santa Fe se advirtió reiteradamente el
riesgo que se corría con esta novedosa modalidad constitucional, puesto
que es inevitable que la política coyuntural ocupe los huecos
estructurales que deja abiertos el texto constitucional, con las
soluciones que le dicte la circunstancia de poder de cada momento, no
por corrupción y ni siquiera por razones contrarias a la ética, sino por
la simple dinámica esencialmente competitiva de la actividad política,
que irremisiblemente mueve a ocupar todos los espacios de poder que se
le ofrecen en cada ocasión. Se corrió el gravísimo riesgo de introducir
una institución novedosa sin estructurarla.
De ese modo, el texto
constitucional delegó la tarea de finalizar la estructuración del
Consejo de la Magistratura en una ley especial sancionada por la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En esta línea,
tampoco se definió su integración, pues el texto incorporado se limita a
indicar los estamentos que deben estar representados, sin señalar
número ni proporciones, dado que solo impone que se procure el
equilibrio.
Los defectos de estructuración se advirtieron en el
propio seno de la asamblea reformadora, tanto en la discusión en
comisión como en el pleno y, por desgracia, sus consecuencias se
verificaron ampliamente con el correr de los años.
En efecto: una
institución novedosa, tomada del derecho constitucional comparado, pero
separándose de sus modelos originales en forma híbrida y con defectuosa
estructuración, dio lugar a que en menos de veinte años fuese objeto de
tres reformas regulatorias dispares y profundas.
A esto se suma que,
en los últimos años, su deterioro funcional llegó hasta el límite de la
paralización, como bien lo señala el dictamen de la señora Procuradora
General, con las consecuentes dificultades de orden institucional, en
particular la imposibilidad de designación de jueces para cubrir las
numerosas vacantes que se han ido produciendo y que hacen que una buena
parte de la magistratura federal se halle a cargo de jueces
subrogantes.
El texto vigente prescribe la representación de
los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces
de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Con
esta redacción dejó abierta la integración con representación del Poder
Ejecutivo. También deja abierta la posibilidad de que la elección de los
representantes de los jueces pueda tener lugar por instancias, o sea,
respetando la estructura corporativa vertical, con menor representación
de los más numerosos y jóvenes, que son los de primera instancia.
La
enmienda Bandrés –de la que el propio diputado Bandrés parece haberse
arrepentido varios años después- tuvo el efecto de convertir
parcialmente al Consejo español en una casi comisión del Congreso, en
algunos casos incluso con dificultades para obtener los acuerdos que
hicieran mayoría, obstaculizando su integración. La solución legislativa
de la tercera reforma que sufre la integración del Consejo argentino,
al menos, otorga esa atribución directamente a la ciudadanía.
Es
claro que la ley sancionada por el Congreso Nacional no se filtra por
los resquicios del texto, sino que penetra por las enormes brechas que
éste dejó abiertas a la ley infraconstitucional.
Por consiguiente,
el caso exige un extremo esfuerzo de prudencia para separar con
meticuloso cuidado la opinión o convicción personal acerca de la
composición y elección del Consejo de la Magistratura, de la pregunta
acerca de la constitucionalidad de la ley en cuestión. De lo contrario,
se excederían los límites del poder de control de constitucionalidad,
para pasar a decidir en el campo que el texto dejó abierto a la decisión
legislativa, solo por ser ésta contraria a las propias convicciones
acerca de la integración y elección de los miembros del Consejo.
Interpretar
la representación en el puro sentido del contrato de mandato del
derecho privado es una tentativa de salvar lo que el texto no ha
salvado. El argumento contrario corre con la ventaja de que la
representación estamentaria en la Constitución Nacional es una
excepción, en tanto que la regla republicana es la representación
popular. Abunda a este respecto el dictamen de la señora Procuradora
General y, por cierto, cualquiera sea la opinión personal acerca de la
elección de los consejeros, cabe reconocer que el argumento es
jurídicamente fuerte.
Es perfectamente posible que la elección por
listas y por partidos políticos genere dificultades, pero también las ha
generado la elección estamentaria, cuyas consecuencias están a la
vista.
Puede ser que esta nueva estructura esté condenada al
fracaso, pero más allá de las convicciones personales —que no son del
caso expresar, aunque pueden rastrearse en los antecedentes de la propia
Asamblea Reformadora y en publicaciones de la época—, considerando el
texto tal como fue incluido en la Constitución, no se le puede negar al
legislador el espacio para ensayar una estructura diferente ante una
crisis, apelando para ello a una interpretación limitadora procedente
del derecho privado. Es factible incluso que se trate de un nuevo error
político, pero no todo error político es una inconstitucionalidad
manifiesta.
En cuanto a la independencia de los
consejeros y su reflejo sobre la independencia judicial, devenida de la
necesidad de que los candidatos sean postulados por los partidos
políticos, cabe observar que el concepto de independencia es doble: la
hay externa, pero también interna, dependiendo la última de que el poder
disciplinario, en materia de responsabilidad política y de presión
interna del Poder Judicial, no sea ejercido por los órganos de mayor
instancia, que es la esencia del concepto de corporación o
verticalización. Esta independencia es la que en el derecho
constitucional comparado trata de garantizarse mediante un órgano
separado, que sería el Consejo de la Magistratura.
Por último —y al
margen del tema central tra-tado—, se hace necesario poner de manifiesto
que con independencia de lo decidido por esta Corte en esta causa
respecto de los presentes planteos de inconstitucionalidad, el proceso
electoral en cuanto a la categoría de candidatos a miembros del Consejo
de la Magistratura, se encuentra suspendido por efecto de otras
decisiones judiciales federales de distinta competencia, que han sido
puestas en conocimiento de las autoridades. Por consiguiente, el
tribunal decide en esta causa por imperio de ley, pero cabe advertir que
en virtud de disposiciones procesales y de la elección de las vías de
impugnación y que a la fecha no han llegado a conocimiento de esta
Corte, se produce una extraña circunstancia que lleva a resolver una
cuestión que bien podría considerarse como materialmente abstracta.
Por
ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora
General en cuanto al fondo de la cuestión planteada, se hace lugar al
recurso extraordinario por salto de instancia presentado por el Estado
Nacional y se resuelve revocar la sentencia apelada.
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